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党领导下的民主
——成都市新都区民主实践的路径分析

文明与进步　　加入时间：2009-08-24 15:08:43　　学习时报　

2003年以来，成都市新都区掀起了一场基层治理实践的大规模的政治改革行动。这是继四川步云乡直选、雅安党代会常任制试点之后的又一个吸引全国乃至全球目光的治理民主行动。这次改革的主要内容有：取消书记办公会，开放区委常委会、人大常委会和区政府常委会，邀请有关代表列席，给予代表发言权、表决权，最终实现党务、政务公开；全区所有镇党委书记和村支部书记全部实行公推直选；党委书记提名候选人“组阁”，实行选举的“连带责任”，所有“内阁”共进共退；每年定期举行“民众评议干部”活动，把组织对干部的监督与民众监督结合起来；实行区委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联系”制度；充分发挥党代表向党员述职、人大代表向选区选民述职、政协委员积极建言建策的“两代表一委员”制度，等等。以上民主的形式“创新”种类繁多，实践的领域遍及党、政、事、社、群，在一般人眼里看来，有点眼花缭乱。其实，如果条分缕析，新都的民主实践基本上是“多”中有“理”、“乱”中有“序”。

　　与西方社会或中国历史上的任何时期都不同，今天的中国政治是在中国共产党领导下运行的。党的执政是人民的选择，也是历史的选择。党的因素的嵌入是新中国成立以来的我国政治发展的主要变量。改革开放以前，形成了党、政、事、社、企一体化并以党为核心的格局；改革开放以后，则形成了在党的领导下，党、政、事、社、企在不同程度上分离又有机统一的基本格局。与世界其他国家相比较，这是当代中国政府与政治的特殊性，也是中国治理民主特殊性的源头。

　　新都的治理民主也体现了这一特点。针对基层社会治理的复杂性、具体性、特殊性，新都的民主实践创立了一些个性化的“模式”，也表明了中国基层社会治理民主的个性化道路，表现在以下几个方面。

　　第一，坚持在党的领导下的人民民主。党的领导是中国社会主义民主政治的重要要素和基本前提，只有坚持党的领导才能从根本上保证避免干部选拔和决策上“少数人说了算”，同时杜绝“多数人的暴政”；只有坚持党的领导，才能确保人民群众有序的政治参与。比如，在2001年新都区建立并实施了市民代表列席政府常务会议制度，规定每次开会邀请3名人大代表、3名政协委员、3名市民代表参加。2003年初，新都区把这一制度扩大到区委全委会和常委会，建立了党员代表列席会议制度，规定每次会议邀请5名以上普通党员代表列席，让党员代表了解区委的工作安排，监督区委的决策程序，并把会议内容带到广大党员中去评议。此后，又把这一制度向区人大常委会推广，进一步开放区人大常委会。整个扩大民众代表参与的过程都是在党委的统一领导下开展的。不仅在“三会”开放上是如此，整个新都的治理民主实践都是在党委统一领导下进行的。

　　第二，坚持扩大党内民主。党的十三大报告把扩大党内民主以带动人民民主看作是实现社会主义民主政治的切实可行的途径，十六大报告重申了这一看法，十七大报告再次确认了这一民主发展战略。由于党在中国政治的核心地位，拥有7600多万党员，聚集了中国广大的政治、经济、文化精英。如果没有党内民主，就意味着没有核心权力的民主，没有党内民主，就难有实质性的人民民主。在县以下的地方政府治理中，地方党委和政府同属地方事实上的公共权力机构，在众多重大决策和人事安排上，党委都占据着绝对地位。因而，在地方，党内民主事实上比人民民主更容易在地方政府决策、人事安排等方面发挥作用。新都在治理民主的探索中，始终坚持走扩大党内民主并进一步带动人民民主的社会主义民主政治道路，比如，坚持开放党委会，邀请党代表和普通党员了解、监督和参与区委决策；积极推广乡镇党委书记、村支部书记公推直选或差额直接选举；公开基层党务，促进基层党组织自觉用好权、管好钱、办好事；开展党代表述职评议，有效发挥党员对党代表的监督作用；建立区委联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联系制度”。

　　第三，用民主的方式打破官僚制，克服官僚制的弊端。与传统社会相比较，现代社会的典型特征是用具有法理权威的官僚制组织取代拥有继承式、魅力型权威的传统组织，以克服传统组织中权威分散、效忠个人、无纪律、社会分工程度低、随意性强等弊端，但也带来诸如机械保守、程序呆板、缺乏责任、效率低下等现代官僚主义弊端，而这恰恰为现代民主社会所病诟，为现代民主理念所反对。因此，民主与官僚制是现代社会组织发展中的一对矛盾，民主强调平等，而官僚制强调科层、分工与效率，二者之间并不始终处于统一之中。马克思反对官僚制，并把官僚制看成是人的异化的根源。受其思想的影响，中国共产党一直把等级化、分工看成是革命的对象，提出了反官僚主义的口号，并依靠群众运动反对官僚主义。改革开放后，我们党对官僚制的反思并没有停止，因而用民主的方式打破官僚制成为重建国家与社会互动关系的新选择。新都的治理民主中也体现了这样一个特点，如依靠党内民主打破党内的官僚主义，依靠人民民主破除政府部门的官僚主义，甚至利用民主选举的方式选择中学校长，遏止各种专业型组织中的官僚主义。

　　第四，坚持走群众路线。西方有学者坚持认为，中共领导的人民民主与西方自由民主的最大差异在于我们坚持走群众路线，注重群众身份的“整体性”，而忽略群众中“公民”身份的个体性。由于中西政治文化的差异以及在革命中形成的多年行之有效的群众工作方法的影响，群众路线一直是我们党实现、维护、发展人民群众根本利益的核心价值目标。因而，在党所领导的社会主义民主政治中尤其是在基层社会的治理民主之中，群众路线思维的痕迹处处可见。新都的治理民主之中也体现了这个“个性”，比如，提出民主必须和群众的需求结合起来；民主就是群众对所关心的问题和切身利益拥有说话权、议决权，保障自身的利益；凡是涉及农民利益的重大问题和群众关心的事项，都要及时按规定公开，对涉及经济社会发展全局的重大决策，都要广泛征询各方面的意见，以“群众满意不满意、群众答应不答应、群众高兴不高兴”为标准推进基层各项民主工作，等等。


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