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文明与进步 |
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《中国人》杂志社 |
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基层民主的巩固需要哪些条件
文明与进步 加入时间：2009-08-24 14:56:41 学习时报 |
改革开放以来的基层民主实践表明，有些地方在政治领域方面进行了一些民主创新，在某些制度、体制、机制上有些新的突破，但由于受到周边区域政治发展的影响，或者上一级领导机关态度发生了变化，导致一些地区不能将自己创新的成果延续下来。特别是，当推动此类创新的地方领导同志被提拔或者调离后，许多地方的继任者便放弃了前任的创新努力，从而造成民主创新的中断。这一政治现象有点类似于民族国家政治转型所面临的问题，即转型之后，能否保住民主创新的成果，对那个地方区域政治发展来说，就变得十分必要和迫切了。如何避免民主创新后出现“人走政息”现象，使创新出来的民主形式巩固下来，并得到延续与扩展，这是当前中国基层民主发展的一项重要的工作。
弱意义上的民主巩固的条件
对弱意义上的民主巩固的研究，实际上是探讨如何防止民主的中断这样的问题。当代中国各地的基层民主创新实践中，一些地方的确出现了基层民主创新的中断。出现中断的原因很复杂，其中一个十分重要的原因在于创新者突破了原有的体制。所以防止民主的中断，一个基本的前提就是要进行体制内的改革，也就是说，充分发掘现有的制度资源，将现有的制度资源真正运转起来，这是一种政治风险较低的改革，比那种体制外的突破，可能更能赢得现行体制的认可。因此，进行体制内的制度创新是弱意义上的民主巩固的第一个条件。
第二个条件，就是创新出来的民主形式一定要及时制度化、程序化、规范化，并增强制度规定的可操作性。改革开放之初，邓小平在总结历史经验教训的基础上，深刻指出，制度建设具有长期性、稳定性、全局性。重视制度建设和程序建设，恐怕是一些地方基层民主政治建设的一个成功经验。以四川省成都市新都区为例，自2003年开始，新都区就基层民主政治建设出台了几十个文件。这些文件实际上将基层群众的做法以条文的形式固定下来，增强了人们政治参与行为的稳定性和可预见性。正如有的同志指出的那样，如果民众不相信这一制度政策是持续的，可被执行的，那么我们怎么能够要求农村的理性行为长期化呢？2005年8月，原区委书记李仲彬离开新都时，给新都留下了大量的政策文件，这也是基层民主实现“弱意义上的民主巩固”的重要条件。
第三个条件，民主创新时应按照阻力最小原则推进，这样一来，民主的成果容易巩固下来。任何一项改革，都会对原有的利益格局产生冲击和影响。哪一个既得利益者都不愿意放弃原来的利益，因此，当改革来的时候，他们会尽力缓冲改革的压力，从而导致改革的初衷无法实现。与其等既得利益者曲解改革措施本身，还不如在制度设计阶段就要考虑到利益可能受损的人的利益要求。比如，有些地方在基层民主改革过程中，对于那些在选举中落选的人给予比较好的政治待遇，这就“颇具人情味”。
第四个条件，与前一个条件有关，就是创新的民主形式必须得到多数人的赞同和支持。换句话说，必须有群众基础。如果多数基层群众不参与、不关心、不支持的话，这项改革创新也不会有生命力。为了获得基层群众的支持和参与，改革方案必须满足基层群众的利益要求，关注基层民主的利益呼声。
第五个条件，上一级领导机关的持续支持，以及更高一级乃至中央的宽松政策环境。改革开放以来，特别是党的十六大以来，我们党越来越强调创新的重要性，明确提出“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”，提出要“不断解放思想、实事求是，与时俱进、开拓创新，尊重群众的首创精神，通过实践来检验和发展党的理论和路线方针政策”。要求“改革要从实际出发，整体推进，重点突破，循序渐进，注重制度建设和创新”。党的十六大以来对创新精神的高调宣传给地方的制度创新者一个政治信号，即中央是支持地方搞创新性实验的。四川省近几年来一直在基层民主建设方面采取宽松政策，对地方创新者保护和宽容，这是创新性基层民主形式得以巩固的重要条件。
第六个条件，民主创新之后的继任者的政治品性与执政风格。有些地方政府的领导同志不喜欢生活在别人的“思路”中，自己上台总喜欢来个经济社会发展思路的大调整，其结果就是继任者否认前任的发展思路，甚至把基层群众当作自己试验“新思想”的靶子。因此，对于一个地方来说，继任者的执政风格将直接决定前任民主创新的成果能否继承下来。从某种角度来说，继任者在继承和发展问题上，首先应该以继承为主，将前任的民主成果保留下来，这是基层民主能够巩固的重要原因。
强意义上的民主巩固的条件
与弱意义上的民主巩固不同，强意义上的民主巩固或者说是积极意义上的民主巩固的条件可能更为苛刻一些。这是因为强意义上的民主巩固是民主从低级阶段发展到高级阶段的一种状态。正如美国学者林茨和斯泰潘所说，“巩固的民主政体的谱系，是一个从低质量的民主到高质量的民主的连续谱”。强意义上的民主巩固所需要的条件，除了弱意义民主巩固所需要的条件之外，至少还需要以下几个。
第一个条件，民主的推进要从单兵突进发展为整体推进。基层民主是一个体系化的工程，既然是一个整体，就不能单兵突进，而应强调基层民主政治建设各部门的衔接和整合。比如，象“公推直选”这样的选举民主，它只是解决一个政治精英执政、行政的合法性问题，即获得基层党员群众的选票支持和政治合法性认同。但是选举不能解决这个精英人物在当选后科学用权、民主用权问题，因此，推进基层民主，还要在基层各种事务中推动科学决策、民主决策以及有效监督。
第二个条件，与上一个条件有关，也就是说，民主的范围和层面要扩展到其他领域，不要存在盲区。有的地方只重视选举民主，将民主创新的重点放在如何选举产生基层组织的领导，但相对忽视直选后的领导如何行使权力的问题。基层民主的巩固与深化，不妨在以下方面做些尝试：一是从民主发展的形式上看，要在坚持、完善选举式民主的基础上，发展代表制民主和协商式民主。所谓代表制民主就是要充分发挥党的代表大会和人民代表大会的作用。毕竟，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，绕开人大制度层面的改革，会使我们的基层民主缺乏一个主战场。这是因为人民代表大会是公民政治参与的主渠道，基层民主应利用这个主渠道，使乡镇基层人大民主真正运转起来。党代会制度是党内政治生活中的根本政治制度，党代会是党的最高权力机构，但党代会在没有实行年会的情况下，党代会代表在党代会闭会期间就缺乏平台发挥作用。扩大区县党代会常任制试点，全面推开乡镇党代会常任制，将极大地改变这种情况。所谓协商式民主，是指政党之间的政治协商、执政党内部的党内协商、社会协商。协商民主与“票决民主”都是当代中国有特色的民主形式，基层民主应该在上述两个方面有所突破和推广。二是从民主发展的手段来看，要运用现代信息技术，大力推进网络民主，鼓励网民对基层民主进行评论与参与。
第三个条件，也是最重要的条件，即民主应内化为一种信念，没有民主信念的基层民主是不稳固的。这是因为制度对行为来说是一种外在约束，如果行为者本身没有树立起民主信念，在制度约束不强的时候会做出一些非民主或者反民主的行为，从而影响民主的巩固。有学者认为，民主巩固表现为由民主的制度化、程序化逐渐发展为行为方式的民主化，并进而逐步内化为民主信念的巩固，这一过程是后者在强化着前者，是一个制度、行为和信念三者之间双向互动与联动的过程。总之，民主信念的树立，是强意义上的民主巩固的最重要前提。要做到这一点，就必须进行民主知识的普及和灌输，促进基层群众民主信念的形成，以此来推动基层民主的巩固。
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