深化干部人事制度改革 健全中国特色公务员制度体系

人力资源和社会保障部部长 尹蔚民

    中国特色公务员制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是随着我国经济体制改革和政治体制改革不断深入逐步建立起来的，是改革开放进程中干部人事制度的重大改革。它顺应了时代发展的潮流，符合人民群众的愿望。自改革开放以来，公务员制度建设、队伍建设的各项工作在整体推进中重点突破，与时代发展同进步，与党和国家事业齐发展，同时也为我国全面改革的不断深入提供了制度保证和组织保证。

    一、中国特色公务员制度在改革开放中建立发展完善

    干部人事制度是国家政治制度的重要组成部分，是实现国家经济社会发展目标的重要条件。改革开放以后，随着我国经济体制改革的推进，迫切要求在干部选拔上增加透明度、开放度和群众的参与程度，要求在更大范围内创造一个有利于人才脱颖而出的局面，干部人事制度改革很快提上党和国家重要议事日程。1980年8月，邓小平同志指出：坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。并强调，随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。这一系列重要指示，为干部人事制度改革指明了方向，为建立和推行公务员制度奠定了重要的理论基础。1987年党的十三大正式提出，干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度。从党的十四大到十七大，从七届全国人大到十一届全国人大，都对推行、完善公务员制度、加强公务员队伍建设，提出了明确的任务和要求，这既表达了党和国家的意志，也反映了实际工作蓬勃发展的进程。

    ——中国特色的公务员制度基本建立。经过10多年的研究、论证和试点，1993年8月14日，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，标志着公务员制度在我国正式建立。按照中央和国务院的部署，各级组织人事部门坚持“整体推进，突出重点，分步到位”的思路，又经过十多年的艰苦努力，公务员制度在全国各级党政机关全面入轨运行。2005年4月，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了公务员法，这是我国50多年来干部人事管理第一部总章程性质的法律，在干部人事工作历史上具有里程碑意义。其后，公务员考核、考试录用、奖励、处分、调任、职务与级别、非领导职务设置、职务任免与升降、培训、申诉等配套法规相继出台。这些法律法规，进一步健全了我国公务员管理的制度体系，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据。各地区、各部门根据实际，也制定了一些实施办法和细则，公务员管理实现了有章可循，有法可依，公务员管理工作实现了由适应计划经济的管理体制到适应社会主义市场经济体制的历史性跨越。

    ——充满生机和活力的公务员管理机制有效运行。实践中，始终围绕促使优秀人才脱颖而出、克服选人用人的不正之风等重点问题，在完善管理机制方面进行了许多创新。公开平等竞争择优的用人机制普遍建立。在“进口”处，坚持“凡进必考”，到2007年底全国共考试录用公务员近110万人，为各级党政机关选拔了一大批年纪轻、学历高、素质好的优秀人才；在职务晋升上，破除“论资排辈”，实行竞争上岗，一大批优秀公务员脱颖而出。激励保障机制普遍推行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩、廉”进行评价，改变了干多干少一个样，干好干坏一个样的现象；奖励制度的完善，激励公务员爱岗敬业、争创一流；申诉控告等制度的实行，有效维护了公务员的合法权益。新陈代谢机制基本形成。退休、辞职、辞退、交流等制度的建立，有效破解了“能进不能出”的难题，机关逐步告别了“铁饭碗”、“铁交椅”，实现了公务员的正常交替更新，增强了队伍的生机与活力。监督制约机制发挥有效作用。行为规范、纪律、处分、轮岗、回避等制度的实行，强化了对公务员的监督约束，规范了公务员的履职行为，促进了机关廉政建设。这些机制的建立和有效运行，为公务员队伍建设提供了广阔的空间和持久的动力。

    ——一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍正在形成。作为治国理政主体的公务员队伍，其素质和能力决定着党的执政能力和国家的管理水平。在公务员制度建立、推行中，始终把公务员队伍的思想政治建设、作风建设和能力建设作为重点。坚持理论武装，组织广大公务员认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想，深入学习实践科学发展观，进一步坚定公务员的理想信念，强化公务员的宗旨意识、责任意识、廉洁意识，增强了贯彻党的路线、方针、政策的自觉性。坚持大规模培训和实践锻炼，优化了公务员队伍结构，提高了队伍素质。从学历上看，大专以上人员占总数的比例由1992年的30％，上升到2007年的86％；从知识结构上看，公务员的公共管理、公共政策、市场经济、现代科技、法律以及计算机等知识得到了补充；从能力结构上看，公务员的依法行政、公共服务、调查研究、沟通协调、应对突发事件、学习创新等能力有了很大提升。坚持培育弘扬公务员精神，深入开展做“人民满意的公务员”和行为规范教育实践活动，公务员作风建设得到加强，为人民办实事、办好事的热潮兴起，在促进经济发展、社会进步、文化繁荣、人民生活改善等方面发挥了重要作用，1996年以来共评选出全国“人民满意的公务员”130名，“人民满意的公务员集体”72个，人民群众看到了党政机关和公务员的新形象。

    ——充分发挥了干部人事制度改革的示范和导向作用。公务员制度的建立与推行，是改革与计划经济体制相适应的政企、政事不分的大一统人事管理体制的突破口，奠定了干部分类管理的新格局，推动了分类管理的进程。公务员制度确立的管理机制、管理规则，为整个干部人事制度改革提供了经验，起到了示范作用，促进了干部人事制度改革的深化。考试录用、竞争上岗、公开选拔等制度的大力推行，改变了不适应市场经济的用人模式，公开、公平、公正的选人用人观念日益深入人心，在全社会起到了良好的导向示范作用，为民主政治建设注入了生机，给社会生活带来了广泛而深刻的影响。

    二、公务员制度的探索实践，积累了四个方面的宝贵经验

    公务员制度的探索实践，实际上是一个不断落实邓小平同志干部人事制度改革思想的过程，是不断探索将科学的人事管理理论与中国实际相结合的过程，也是采取领导与群众相结合，集思广益、集中各方面智慧的过程。实践深刻表明，我国的公务员制度是适应社会主义市场经济需要、符合社会主义民主政治发展方向，既体现优良传统又具有时代特征的好制度。各地区、各部门在建立和推行制度工作中积累了丰富的经验，摸索出了一些带有规律性的东西，概括起来主要有以下几个方面：

    第一，必须始终坚持以中国特色社会主义理论为指导，保持正确的政治方向。公务员队伍是党的干部队伍的一支重要力量。在建立和推行公务员制度过程中，我们始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持用中国特色社会主义理论指导公务员管理工作，全面贯彻落实党的路线方针政策。公务员录用、晋升，体现公开、平等、竞争、择优的原则，体现“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针；考核体现群众公认、注重实绩；奖励弘扬正气、引领时代风尚；处分体现严格要求、严格管理、严格监督，惩前毖后、治病救人；培训把思想政治素质教育放在首位。实践充分证明，只有坚持以中国特色社会主义理论为指导，认真贯彻落实党的干部路线方针和政策，自觉服从服务于国家经济社会发展大局，才能确保公务员管理的正确方向。

    第二，必须始终坚持从中国国情出发，同时借鉴国外有益经验。公务员制度的建立和推行，始终立足于社会主义初级阶段这个实际，立足于巩固和加强党的领导，坚持四项基本原则，坚持党的干部路线、方针和政策。同时，根据建立社会主义市场经济的客观要求，吸收和借鉴国外有益经验，遵循公务员管理的一般规律，引进竞争机制，合理有效地配置人才，继承和发扬我国的优良传统。使党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤、群众公认的任用原则与公开、平等、竞争、择优，依法办事有机结合，从而使公务员制度植根于中国的政治文化之中，具有蓬勃的生机与活力。

    第三，必须始终坚持为人民服务宗旨，使制度建设取得实效。公务员制度的推行始终抓住全心全意为人民谋利益这一出发点和根本点。针对人民群众关心的热点和改革的难点问题，重点抓好考试录用、辞职辞退、竞争上岗、轮岗、开展做人民满意的公务员活动，强化公务员队伍的思想政治建设和职业道德建设，激发公务员队伍的活力、效率和积极性。这充分反映了人民的心愿和呼声，得到了人民的拥护，而广大群众的广泛关注和热情参与，又支持了推行工作的顺利进行。

    第四，必须始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进。一项制度是否有生命力，关键是看能否适应新形势、解决新问题。实践中，我们不断把思想认识从那些不符合时代要求的观念、做法和体制的束缚中解放出来，把解放思想与实事求是结合起来，不断研究新情况新问题，努力使公务员管理工作体现时代性、把握规律性、增强主动性、富于创造性。始终把建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制作为重点，认真总结基层创造的新鲜经验，积极探索竞争上岗、任职试用期、任前公示、聘用制、人民群众评议公务员工作等制度。实践充分证明，公务员管理领域取得的每项重大成就，都是坚持解放思想、实事求是、与时俱进的结果。在新的历史时期，只有不断解放思想，坚持实事求是，切实解决不适应不符合科学发展观要求的突出矛盾和问题，才能不断开创工作新局面。

    三、深入贯彻落实科学发展观，勇于改革创新，实现公务员制度科学发展

    学习实践科学发展观，要求我们自觉以科学发展观审视过去，总结经验得失；以科学发展观分析现实，查找突出问题；以科学发展观规划未来，完善体制机制。把科学发展观的要求转化为谋划发展的正确思路、促进发展的政策措施、领导发展的实际能力。在新的形势下，党中央、国务院对深化干部人事制度改革，加强公务员制度和公务员队伍建设提出了一系列新的任务和更高的要求。适应新形势，立足新实践，我们必须把完善公务员制度放在当今世界深刻变化和当代中国深刻变革的大环境中来审视，放在党的十七大确定的奋斗目标大背景下来思考，放在更好实施人才强国战略、深化干部人事制度改革、加强机关自身建设和公务员队伍建设的总要求中来把握、来推进。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在公务员法这个新的制度平台上继续探索、勇于改革创新，健全充满生机与活力的科学化、民主化、法制化的中国特色公务员制度。

    第一，继续加大制度建设力度。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加快公务员法配套法规建设进程，建立科学规范的公务员法配套法规体系。对工作急需、已有基础的法规，抓紧修改完善，争取早日出台；对问题比较复杂，尚未形成统一认识的，抓紧研究论证。加快推进专业技术类、行政执法类和聘任制公务员试点，认真总结试点经验，重点解决职位范围、职责，任职资格条件，职务系列，与工资等待遇挂钩办法等。启动专业技术类、行政执法类和聘任制公务员三个管理办法的草拟工作。对公务员管理实践中的成熟经验，及时规范，形成制度。争取再用3年左右时间建立较为完备的公务员管理法规体系。

    第二，严格执行制度，发挥制度的应有作用。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”要把公务员法的实施作为长期任务来抓，坚持依法办事，确保法之必行。在实施公务员法的过程中，必须不折不扣地执行各项规定，做到有令必行、有禁必止。要加强对公务员法贯彻落实情况的监督，定期组织对公务员法实施情况的专项检查。要把是否违规进人，是否严格按标准、条件、程序和职数选配人员，是否严格执行工资福利保险制度等情况，作为监督检查的重点内容。充分发挥制度的导向鲜明、规范有力、监督有效的重要作用。

    第三，进一步完善公务员管理机制，树立良好的用人导向。按照党的十七大“坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”的要求，进一步健全竞争择优用人机制，提高选人用人的科学化水平。坚持凡进必考，完善党政机关从基层考录公务员的制度，形成来自工农一线的党政干部培养链。大力推进竞争上岗、公开选拔等制度，破除论资排辈、求全责备等观念，讲台阶而不抠台阶，论资历而不唯资历，为公务员发挥聪明才智提供更广阔的舞台。统筹解决选人用人的公平性和科学性问题，在保证公平性、实现用人公平正义的同时，把人选准选好，确保优秀人才脱颖而出。完善流动机制，定期对公务员进行交流，把基层党政机关的优秀人才选拔到上一级机关，形成鼓励引导有志青年到基层建功立业的导向，培养公务员多方面的工作能力，激发创造力。建立健全公务员正常退出机制，完善辞职辞退、职务任期、交流回避制度。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的公务员考核评价体系。健全监督约束机制，坚持从严治政，对公务员要严格要求、严格管理、严格监督，树立公务员队伍良好形象，严肃查处公务员违反政治纪律、工作纪律、廉政纪律等各种违法违纪行为。

    第四，勇于创新，增强公务员制度的活力。解决公务员管理面临的一系列重点、难点、热点问题，必须进一步强化改革创新的意识和精神，大胆探索、勇于实践。创新制度要处理好继承与发展的关系，创新是继承基础上的发展，对公务员管理实践证明正确的要坚持、要完善，对不正确的要摒弃、要改革。创新要牢牢把握全局，坚持在大局下思考、在大局下行动。公务员管理领域的创新，要以党中央的战略部署为依据，以人事制度改革的实践经验为基础，使公务员制度更加充满活力和旺盛生命力，不断体现时代性、把握规律性，增强主动性，富于创造性。

    要在公务员法和有关配套法规的基本精神下，根据发展变化的新形势，探索新做法，总结新经验，完善制度内容，对一些需要重点研究的问题积极进行实践和理论探索，认真借鉴各国公务员制度改革的先进成果。要及时归纳总结推广各地各部门新的成熟做法和经验，对带有方向性，还不具备普遍推广条件的，要循序渐进地扩大试点，在试点中不断充实和完善。凡是有利于解决公务员制度实施中遇到的突出问题，有利于公务员队伍建设的措施和办法，就大胆地试，创造性地开展工作。

    站在改革开放30周年的重要历史节点上，公务员管理工作者肩负着重要历史责任与使命。我们将以高度的政治责任感和历史使命感，更加自觉、更加主动地以科学发展观为指导，以改革创新的精神状态、思想作风和工作方法，求真务实、锐意进取，努力开创公务员制度建设新局面。