金融和经济危机席卷世界，各国政府纷纷出台各种举措，显示出拯救经济的信心，尽管对很多人来说，实际上并不知道明天会是怎么样。

　　中国人经常认为危机也是机会，这并不假。历史地看，自近代以来，重大的制度创新都是在危机和压力下得以实现的。有人说，中国是个危机驱动的社会，这是有些道理的。

　　笔者认为，目前的危机，如果应付得好，的确可以成为千载难逢的国家制度建设的好机会。坏事变好事，危机可能成为一个美好未来的前奏。

4万亿向何处去

　　和世界上很多其他政府一样，中国政府也果断地推出了一系列应付危机的方法。中央政府出台一个高达4万亿人民币的经济刺激计划，这已经令世界刮目相看了。之后，各地方政府更是野心勃勃，到目前为止已经出台了10多万亿的刺激经济的计划。上下努力，这不仅仅表明了中国政府的决心，更表明了各级政府的实际能力。

　　但关键的问题是，这4万亿向何处去？10多万亿向何处去？很显然，有关方面需要思考的问题不仅仅是要应付危机，更重要的是要借此提升国家制度。

　　从发表的信息看，中央政府的4万亿投资基本上分为两个方向，一个是基础设施建设投资，像铁路建设、飞机场建设等项目。这里面有些项目早已经确定，只是在宏观调控过程中压下来。现在，这些项目又开始启动。另一个就是民生经济部门包括医疗改革、社会保障和教育等方面的内容。

　　为了应付金融危机所能产生的负面效应，这些投资都非常有必要。但从经验看，令人担忧的是，各级政府很可能会大肆进行基础设施建设。

　　建设大量的公共工程，如果没有完善的监督制度，将会导致大面积腐败。中央政府要分钱，各省都有份。中央政府怎么去监督呢？

　　大面积的额监督基本上没有可能性，腐败不可避免。在任何国家，公共工程都是最容易产生腐败的地方。在西方，地方政府还会受到法律、媒体、议会等的监督，但是在中国基本上没有任何监督的机制。很多地方政府拿了钱以后就算了。它上报的东西可能完全和中央政府的要求不一样。

　　推行4万亿的初衷就是为了拉动内需以应对全球经济危机。但是，进行公共投资、基础设施投资能不能拉动内需？没有人可以把这个理想化。

　　为了经济发展，政府进行公共设施建设当然很重要，尤其是在那些非常落后的地区。但是，很难说这一定能够拉动内需。公共投资可以解决一些就业问题，也可以为今后的发展奠定一些基础，但不一定能够拉动内需。

　　中国要真正拉动内需就要把现在的非消费型社会变成消费型社会。怎么来转变？中国没有一个消费社会所需要的制度性基础。如果把4万亿或者更多的钱用于建立社会保障制度、医疗改革、教育改革，这才是真正的为消费社会建立制度基础。

　　很显然，这些也属于基本国家制度的东西，是国家长久治安的保障。

有社会保障才能大胆消费

　　在西方，很多家庭不用很多存款，可以把挣来的钱全部用来消费。这是因为他们有很好的社会保障体系，失业、看病、小孩上学都不用担心，可以放心大胆地进行消费。

　　中国老百姓的钱不能这样用来消费。中国老百姓的存款是为了生存，甚至是救命的钱。所以即使把基础设施搞得再好，老百姓也不敢花钱，中国也成为不了消费社会。

　　如果中国要建立消费社会，就一定要把大量的资本投资用于社会制度的建设。只有等有了这些基本社会制度之后，中国才会变成一个消费社会，才能与西方国家竞争。

　　西方都是消费社会，虽然现在出现了一些问题，但是不会走回头路。中国如果不能建立一个有效消费社会，很难和西方竞争。再者，因为金融的全球化，中国如果不能建立消费社会，也就不能保证国际经济秩序的公正性。一个可能发生的局面就是中国人积累，发达国家消费。

　　从目前来看，尽管这次4万亿方案的投资也提到了要以改善民生作为投资方向，投资的十大领域中有很多都是指向民生领域的，但可以预计，到最后，绝大部分的钱一定是投资到基础设施建设的。

　　道理很简单，做项目工程背后总有巨大的既得利益在推动；而医疗改革、教育改革、社会保障制度改革，属于公共服务，没有人来推动。没有任何强有力的动力来推动民生方面的制度建设，这是中国社会改革的问题之所在。

　　中央政府的设想是好的，也有推动社会改革的强烈意愿，但是中国各个省的地方政府的权力，比任何一个国家的地方政府的权力还强大。地方政府有能力可以抵制中央的政策。就拿这次的4万亿改革来说，一旦某个省拿到钱之后，它会不会进行民生建设？没有好的制度来保障这个。

　　比如说，医疗改革在中国已经讨论了很多年，但到现在还是处于争议阶段。为什么？这不是因为政府没有钱，而是因为钱在既得利益者手中，不想把钱花在公共服务上。中国的社会改革需要钱，中央政府有大量的钱，但是花不出去或者不想花出去。这是一件非常可悲的事情。

制度常在高增长时候产生

　　从发达国家的历史看，所有社会制度包括医疗卫生，社会保障和教育制度都是在一个国家经济高度增长的时候建立起来的。任何一个国家，当经济开始走下坡路的时候，尤其是在经济危机的时候，这些公共制度是建立不起来的。

　　在建立社会制度方面，中国已经丧失了很多机会。中国经济的高速增长已经进行了数十几年了，但是社会制度上没有什么大成就。而且从长远来说，没有能够提供有效公共服务的社会制度，社会稳定的机制就没有。那么，经济进一步增长的动力又到哪里去寻找呢？

　　改革开放以来，中国建设了一个为国外市场服务尤其是西方市场服务的经济体，也就是说这个经济体并不是为内部市场的。

　　1997年亚洲金融危机之后，为了应对金融危机，中国政府也采用了类似的方法扩大公共投资的方法来扩大内需。这个政策的确推动了新一波经济增长，但在扩大内需方面很难说是成功的。

　　当时的政策之所以能够推动经济增长，主要是因为当时的危机局限于亚洲，西方需求仍然强劲，中国国内大量基础设施的建设能够帮助中国经济对外开放。但现在的情况则不同。

　　这次金融危机的震中是在西方，整个西方的需求量大大下降。即使中国通过减税等政策刺激出口，但都不会太有效，因为整个西方没有需求。

　　现在外部的需求没有了，是中国把一个为外部市场服务的经济体转型成为为内部市场服务的经济体的好机会，更是建立社会制度体系的很好时机。如果这次机会再丧失，中国以后的机会将越来越少。

　　中央政府现在有足够多的财力来建立全国性的社会制度。如果中央政府集中财力，加上地方政府的财力，把基本的社会制度建立起来，那么下一步中国的改革与发展将会有非常好的制度基础，就是说中国可以成为一个能够保持经济持续增长的真正的经济大国。

　　地方政府热衷于公共投入是为了拉动GDP增长。很多地方官员不关心民生问题，只是关心GDP，因为这才是和他们政绩挂钩的。把钱花在老百姓身上对他们来说有什么政绩？

　　花些在老百姓身上的政绩只会在民主国家才会产生效应。但是光看GDP增长，没有多大意义的。GDP增加一个或者两个点是没有多大意义的，关键是看增长的动力来自何方，看发展是否能够持续。

　　在任何国家，建立基本国家制度应该是中央政府的责任。社会保障制度、医疗保险、教育制度，都应该是中央政府去建立的。建立这些社会制度也是这些年来中国最高的政治议程。

　　正是因为这些基本制度的缺失，使得中国的整体制度显现出无比的脆弱性。中国的长治久安还是有待于这些社会制度的建立和巩固。那么，这次金融危机能否最终促成中国社会制度的全面建设？这是对中国领导者的政治意愿和动员能力的考验。

　　作者是国立大学东亚研究所所长，本文仅代表个人观点