古语云，“徒法不足以自行”。意思很明白，就是说再优良、再完备的法律条文乃至方针政策也不可能“自动生效”，而必须通过具体的人——也就是国家机器内的各级官吏——来加以推行、实施，方能产生实效；至于效果的好坏，更须视乎主事官吏的优劣而定。“政治路线确定之后，干部就是决定因素”。具体到三农问题上，处于农村最基层的村干部队伍，就成为能否执行国家法律、贯彻党的政策并让广大农民获得实际利益的决定因素。但在当前，自市场经济大潮席卷全国以来，各地农村在不同程度上普遍存在着黑恶势力渗透基层政权、村干部蜕变为各式“村霸”的恶劣现象。这些“村霸干部”大多通过假选、贿选乃至强选上台，而且大肆收买各级政府官员充当他们的“保护伞”，骗取各种荣誉称号作为欺上压下的“政治光环”；他们极力追求个人私利，在执行中央政策时以“好处”代政令、以“好恶”改政令，甚至采取黑恶手段打骂、杀害当地村民，严重侵犯了广大农民的切身权益，造成农民上访数量剧增，严重阻碍及破坏了“农业现代化”与“建设社会主义新农村”的发展进程。由此可见，“村霸干部”及黑恶势力的猖獗与泛滥，必然导致国家基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化，致使中央政府所推行的各种解决三农问题的政治及经济举措无法产生实效。

　　 多年前，新华社高级记者、曾任香港《中国市场》杂志总编辑的杨继绳先生已在其著作《中国社会各阶层分析》里指出，“家庭联产承包制使绝大多数地方集体经济瓦解，原有的农村基层组织失去了经济依托；人民公社解体使生产大队失去了制度基础。不少地方的基层党组织处于瘫痪状态”（注一）。“农村党组织软弱涣散，使得某些地方农村基层政权出现真空状态。在这种情况下，部分基层政权落在流氓、地痞、恶霸手中。他们凭借手中的权力欺压百姓、鱼肉乡民，90年代中期以来，新闻媒体常有报道。这是农村社会一个重要的不安定因素”（注二）。社科院农村发展研究所研究员、社会问题研究中心主任于建嵘教授在《农村黑恶势力和基层政权退化》（注三）一文里也指出，“改革开放以来，农村经济有了一定的发展，农村政治也因推行了村民自治这一‘草根民主’被许多主流媒体和学者认为出现了‘民主盛世’之时，一些农村地区的政治治理却发生了令人惊悚的退化现象”。“为了榨取农民的血汗以自养自肥，乡镇官员置国家长治久安于不顾，豢养纵容社会上的黑恶势力，并给他们披上‘执法队’、‘工作组’的合法外衣。这些黑恶势力漠视法纪、耍蛮使横、为非作歹、欺压百姓。他们或欺行霸市，强买强卖；或敲诈勒索，不劳而获；或寻衅滋事，打架斗殴；或丧尽天良，残害无辜，甚至要挟政府，对抗法律，已到了为所欲为的地步。更为严重的是，他们有的还通过各种方式和手段侵入到了农村基层政权，成为了农村治理体制中的组成部分，他们凭借基层政权和打手们的力量，成为了可以公开挑战国家法律权威的一方霸主，其结果是‘民怨沸腾’而导致国本动摇”。于教授文内还列出了分别处于山东省微山县、湖南省湘潭市、河南省许昌市、辽宁省抚顺市以及河南省虞县五个被称为“东南西北中五霸天”的典型“村霸”人物。这些可谓遍布全国各地的“村霸们”的存在，充分说明了农村黑恶势力渗透基层政权已经是一个不可否认的普遍事实。

　　 今年六一期间，笔者前往四川地震重灾区什邡市红白镇，几位灾民交给我一份由当地松林村四百五十三个村民联名签署的《控告书》，揭发其村支书兼村委主任李昌清多年来大肆推行家族式统治、侵吞集体财产、侵犯村民权益等各种恶行（注四）。经过与多名村民交谈，笔者还了解到除《控告书》上的内容外，李昌清在震灾发生后只顾组织下属抢救其个人财产而对受灾群众不闻不问，不仅没有及时组织当地党员和青年开展抢险救灾工作，且有截留、贪污救灾食品的严重犯罪行为（仅大米一项就达五万余斤）。此外，李昌清在数年间长期侵吞其名下煤矿九十多名矿工每人每月三百余元的社保金。在地震后多位矿工按照国家有关政策想提前领取社保金时，才发现李昌清根本没有为他们购买社保，而是将全部资金直接揣进自己的腰包。7月中旬，笔者再度前往红白镇，经调查发现李昌清多年来所经营之关系网远超一般的想象。当地各级政府之行政从属关系为：四川省政府－德阳市政府（地级市）－什邡市政府（县级市）－红白镇政府－松林村村委。除省级政府外，自德阳市政府以下均已被李昌清一一收买。李昌清本人曾连续多次被评为红白镇“优秀共产党员”，什邡市“百佳好”工作者、“安全生产先进个人”、“优秀党支部书记”、“爱民党员”等荣誉称号，2006年被评为四川“十大巴蜀之子”，2007年更成为什邡市唯一入选的德阳市十大杰出青年。由此可见，李昌清完全是黑白两道通吃，众多明暗“保护伞”在为其“遮风挡雨”。因此，虽然多年来村民们已经多次向各级政府主管部门要求罢免李昌清，也曾经到司法机关提出正式起诉，但每次的结果都是不了了之。这一次笔者原意趁着震灾后严办贪官之机可将其拉下马，于是与村民们四处投诉，包括四川省政府的“省长信箱”以至中纪委的反腐热线电话，但直至今天仍然未能实现彻底推倒李昌清的目的。

　　 众所周知，只有彻底打掉“村霸干部”背后的“保护伞”和“黑后台”，才能将这股农村黑恶势力连根拨掉。笔者推测，由于李昌清此案牵涉范围太广，如若现在立刻彻查必将抓出一大批各级地方官员，不仅会造成恶劣的政治影响，还有可能造成民心不稳、灾区动荡，不利于灾后重建工作的顺利进行。估计当地政府部门为了“稳定大局”，只好暂时隐忍不发（亦不排除姑息养奸之嫌）。当然，也有许多正面因素陆续出现。首先是中央政府于震后颁布多项关于打击灾区贪腐的行政法令；其次是中组部于7月份接连调派三个北京干部出任什邡市副市长，同时有传现任市委书记将会调离；另据村民反映，已有上级政府调查组下来对李进行专项审查，李昌清本人亦已大为收敛（但松林村的灾后恢复生产从未启动）。无论如何，从上述各种情况来看，多年来黑恶势力侵蚀农村基层政权的情况已经十分严重，而且普遍具有积弊已久、积重难返的体制性原因，若仍不进行对症下药的农村基层政权改革而坐视其发展下去，未来将会在中国社会产生灾难性的政治后果。近年来，鉴于此一问题的严重社会危害性，中央政府已经实施了打黑除恶的专项斗争，对农村黑恶势力进行了集中打击和整治并取得了一定的效果。但迄今为止，领导层与学术界仍没有从政权退化及政权建设此一高度来认识和研究这个问题，许多整治措施均流于表面化的治标之举，致使“村霸干部”及黑恶势力流毒日广、为祸日烈。

　　 笔者通过调查李昌清的案情，发现决定村干部权力法理基础的《村民委员会组织法》（下称《组织法》）存在着一个重大疏漏：无论在选举或罢免村干部（即包括村主任在内的村委会成员）之时，均无要求上级权力机关实施“监督选举”。《组织法》第十一条规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举”。第十六条规定，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。在实际情况中，大多数的村委选举都没有上级监选而由村民们自行选举，只有在个别乡镇领导需要“蹲点”时，或是某村选举产生严重纠纷时才会有领导在场。正是由于缺乏有效的监督，当前大多数的村委选举都在不同程度上出现假选、贿选乃至强选的恶劣现象，致使当地的流氓恶霸能够采取非法手段却又“合法”地攫取了农村基层政权。同理，许多“村霸干部”上台后不仅大肆鱼肉乡民，还能采取同样手段“连选连任”，有的甚至连“走过场”的换届选举也免了，干脆当起了无法无天的“土皇帝”。村民们即使有心罢免“村霸干部”，也因受到“村霸”的各种干扰和破坏而难以成功。上述松林村的村民就是由于受到李昌清的恶意阻挠而无法召开村民会议，只得被迫四处申诉。

　　 当然，笔者绝非主张由乡镇县各级领导干部来对村委选举实施监选，因为这种“上级管下级”的“官治”弊端是显而易见的，因此中央在制定《组织法》时才规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，从而为村委选举排除了行政干预。但鉴于当前中国农村的现实情况，村委选举的民主原则又确实需要来自上级的有效监督才能产生实效。那么如何才能解决这个两难选择呢？笔者认为，对农村基层政权选举实施有效监督的上级权力机关不是行政部门，而是省市级人大。具体办法是由各省市的人大代表组成一个监选工作委员会，根据各地农村村委选举的日程安排，采取电脑随机抽签的形式决定监选员名单，同时实行乡籍回避制度，挑选出合格的监选员前往各地农村实施监选（原则上两人一组，必要时可申请法警同行），确保《组织法》能够得到全面的、实质的贯彻和执行。由于农村数量庞大，监选委员会还可以仿照四川省政府为有效监管此次地震灾区救灾物资使用情况的做法，面向社会各界人士公开招聘“人民监督员”，充实及加强监选员队伍，以保证能够满足有效监督各地村委选举的实际需求。此外，监选委员会还必须建立网络版的各地农村选举资料档案并予以公示，一来可以核查监选员的工作质量和效率，并以此建立公开的、畅通的农村治理投诉渠道；二来可以有效跟进选举效果，切实地、持续地保障选举或罢免村干部机制的正常运作。通过建立这个监选制度，就能严格把好村干部的“入口关（选举）”及“出口关（罢免）”，以此明确村干部权力来源的合法性和正当性，既可真正落实针对农村基层干部的有效管治，又能基本杜绝村干部收买上级行政部门的政治欲望，从而才能切实保障广大农民的各种权益，中央所颁布的各项三农政策才有望得到落实。

　　 综上所述，农村基层干部队伍的组成与整治并非一个单纯的干部管理问题，它既牵涉“村委选举”、“村民自治”的实施，又关乎“农村治理”、“三农发展”的大局，应该从法律、制度及组织三个层面来采取合理合法的综合管治。当然，若要建立能够保障农民民主权利的农村监选制度，首须推动全国人大在《组织法》内增加有关条文，同时根据宪法精神逐步实施各级人大的制度改革及职能转换（如人大代表职业化），真正落实“依法治国”的政策方针。然而，自改革开放以来，中央政府往往只是片面地采取经济措施来解决所有的国家及社会发展问题，对于三农问题亦大体如此。因此，诚如于建嵘教授所言，“农村黑恶势力侵入基层政权的原因十分复杂且具有制度性背景，而其严重程度及危害又影响到了国家政治体制的安全和社会的稳定”。“如果不进行彻底的政治体制改革，就不可能彻底解决目前已十分严重的基层政权退化问题”。事实上，笔者所主张的“农村监选制度”只要稍加改造和发展，就能广泛应用在当前已经刻不容缓的、全国各领域内的反腐廉政制度建设之中。